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当前位置：首页 > 平台建设 > > 要文检索城乡统筹发展的新机遇：杭州城投在破解中心镇融资难题中的投资机会分析
时间：2013-09-26一、中心镇建设大多处于基础设施开发投入阶段
杭州周边地区许多中心镇，早已制定出《总体规划》、《控制性详细规划》和《行动计划》，据此逐年分解投资建设任务，并作为每年考核的依据。各中心镇每年投资规模大，建设任务重，政府投资项目的资金需求均在几亿至几十亿之间，资金需求十分巨大。
从发展规律上来看，城镇开发大都要经历“规划设计—征地拆迁—基础设施开发—招商引资—土地出让—滚动循环”的过程，通常前期是净投入阶段，开发周期长且无回报，后期主要靠税收和土地出让来收回资金。目前，杭州周边地区的中心镇大多处于“征地拆迁和基础设施开发”的净投入阶段，缺少收入来源。中心镇建设资金较难通过内生方式解决，必须借助外部渠道筹措。
二、融资环境发生变化，中心镇建设遭遇融资难
通常，中心镇的建设资金，主要依靠五种方式筹集：税收结余、土地出让、融资平台公司、财政补贴和BT方式延迟支付。然而，随着国家货币政策的调整，上述筹资方式的融资环境与制定规划时相比大都已发生变化，中心镇遭遇融资难。
（一）中心镇产业基础薄弱，税收极度缺乏
中心镇是典型块状经济，产业发展尚处于早期阶段，而近年来新上的产业项目也尚处于投入阶段，税收不多。绝大多数中心镇的财政税收基本只够保证机构的正常运转，被称为“吃饭财政”，几乎没有多余资金可用来开发建设。
（二）土地市场持续低迷，土地出让收入来源中断
2011年以来，国家对房地产实施限购政策，土地市场持续低迷，不少中心镇的土地拍卖已连续近2年零成交。由于中心镇尚处于早期阶段，即便是成交的土地，因“土地指标少、土地价值低”的特点，收益也十分有限。在此背景下，甚至是当地的国土公司也对中心镇的土地整理失去了兴趣。
（三）政府融资平台受限制，镇级平台难获银行融资
面对土地出让零成交的尴尬，许多中心镇纷纷尝试组建镇级投融资平台公司，希望通过平台公司负责筹措建设资金。从一些已成立投融资平台公司的实际运行效果来看，由于中心镇的存量资产少、稳定的收入来源缺乏，镇级融资平台较难受金融机构亲睐。镇级融资平台因达不到金融机构所看重的还款能力、还款保障要求，甚至常被金融机构视作低资信、高风险的对象，融资效果并不理想。而自银监会对政府融资平台加以限制以来，镇级平台公司获得银行信贷资金几乎已无可能。
相比之下，县（市）级平台公司的情况稍好，越高层级的平台公司，资信情况越好，还款能力越强，融资规模更大，资金成本也更低。
（四）财政补贴资金效果不显著
目前城乡统筹发展的配套政策中，中心镇的扶持资金主要来自市里每年给予的3亿元扶持资金（参见《关于加快发展中心镇培育小城市的若干意见》市委办[2011]2号）。3亿元资金被27个中心镇平均分配，每个中心镇只能分到1100万左右，相比每年几至几十亿的投资而言，可谓杯水车薪。
（五）BT方式筹资成本高
BT方式是目前中心镇基础设施建设资金筹集的主要途径之一，项目所需资金先由建设企业负责筹集，待项目建成后再由政府分期支付工程款。BT方式虽然在解决了眼下项目建设的缺钱问题，但从本质上看，BT方式只是在短期内延缓了政府项目的资金支付压力。
从长期来看，建设企业的利息支出最终还是转嫁到了建造成本上，在中心镇财政收入的“造血能力”尚未跟上的前提下，过多的BT项目也加大了当地政府的债务风险隐患。
另一方面，“需要垫资”也提高了企业在谈判中的要价砝码，BT项目实际上给予建设企业以更高的回报空间，项目本息最终还是当地政府在偿还。调研发现，随着靠“借债输血”上马的BT项目逐渐增多，有些中心镇政府的债务负担日趋沉重，个别地方甚至出现了“借债还息”的现象。
三、破解中心镇融资难题的可行途径
破解中心镇融资难题的关键，是要在中心镇与金融机构之间，建立起一条为中心镇融资获取低息资金的对接渠道。当前，在“税收来源较少，土地出让中断，补贴效果较差，BT成本高”的前提下，相比而言，通过更高层级的融资平台仍具有操作空间。而通过平台公司融资成功与否的关键，在于融资的主体和资金的投向是否符合金融机构的“风险与收益”要求。
从金融机构的角度来看，金融机构对外提供资金时，通常会看重融资主体的资信情况、资金的用途、还款保障三方面内容。实力强的融资主体，则信用评级高，授信额度大，贷款利率低。项目前景好、还款有保障的项目，也更易获得资金支持。
从平台公司的角度来看，平台公司作为企业，有着自身的营利性和增长性要求。平台公司只有在政府部门出台相关政策，确保收益水平和还款保障的前提下，才能更好地为中心镇建设提供服务。
因此，解决当前中心镇难题的前提，是政府有关部门出台配套政策，以符合金融机构和平台公司的投资偏好。
四、解决中心镇融资难题的政策建议
针对当年宏观环境下基础设施建设中的具体融资难题，结合中心镇当前的发展现状，综合考虑金融机构对提供低息贷款所需“风险小、收益稳、见效快”的要求，建议可以通过以下方式解决中心镇的融资难题：
（一）建议有关政府部门研究制定“还款保障和长期贴息”政策，以符合金融机构低息贷款要求
“还款有保障”是金融机构提供资金的前提，“信用好、风险小”的融资主体，所获得资金的利息成本也更低。因此建议市政府研究制定市、县级的还款保障和长期贴息政策，来破解中心镇建设的融资难题。具体来说主要有三点：
第一，建议由中心镇所在上级县（市）政府，为中心镇建设融资提供还款保证，更符合金融机构的风险偏好要求。
第二，考虑由杭州市、中心镇所在县（市）两级政府，分别提供长期还款贴息，以获得杠杆融资的放大效果。进而，原先政府补贴的资金用途，也可允许用于偿还贷款利息。
第三，尽可能延长贴息时间，贴息时间建议至少在十年以上，以达到金融机构资金回报的长期稳定性要求。
（二）建议整合市（县）级平台公司资源，实施大统筹
建议由市（县）级的平台公司整合市县属资源，实施全市范围的大统筹。
市（县）级平台公司通常比中心镇级平台公司拥有更高的银行信用评级，拥有更多的动用资源，资产规模更庞大，也拥有更多的人才、技术优势。
另一方面，各家平台公司本身是企业，有着长期存续和持续发展的需要。由市（县）级平台公司来统筹中心镇建设的投融资事宜，既有助于企业经营规模的扩大，也符合杭州市“十二五”期间培育大企业、大集团的要求。
五、杭州城投在中心镇建设中的投资机会分析
中心镇建设是杭州市十二五期间“城乡统筹战略”中的难点，建设任务重，资金需求大，投资机会多。从中心镇的融资的现实需求上来看，杭州城投集团是破解当前融资难题最合适的平台机构。杭州城投集团在建设资源、产业布局、资本规模、融资条件、投资管理专业人才等方面有着更明显的优势，不仅能有助于中心镇的快速成长，实现各地经济社会与国内一流水平的快速接轨，城投集团本身也可以借助城乡统筹发展实现自身的规模扩张和持续发展。
（一）投资的前提条件
杭州城投集团作为企业，有着自身的盈利性和增长性要求。杭州城投集团只有在政府部门出台相关政策，确保城投集团的收益水平和收益保障的前提下，才能有效地对接金融机构的资金供给，为中心镇建设提供服务。
（二）项目挑选标准
由于各个中心镇发展速度不一致，基础条件差异大，投资的成熟度各异，因此在满足上述投资前提条件下，可以精选一批重点项目进行投资，挑选的标准主要有三点：
一、建议优先考虑在产业基础好、产业发展空间大、地理条件优的中心镇寻找投资项目。
二、重点关注建设条件成熟、见效快的投资项目，以缩短投资回收周期。
三、根据结合金融机构的融资偏好，进行进一步细分，引入金融机构资金共同开发。（原载于《投资参考》2012年第11期）
