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时间：2013-09-26（城投集团 陈立耘）
促进房地产市场平稳健康发展，实现人民群众“住有所居”，是关系民生保障的重大社会问题。党中央和国务院在“十二五”规划中，明确在“十二五”期间建设3600万套保障房，具体为：2011年1000万套，2012年700万套，之后的三年还要建1900万套。按照住建部的口径，2012年整体在建规模将达到约1800万套，其中包括2012年新开工的700万套，2011年开工后约2/3未能实现竣工结转到2012年续建的，以及此前遗留的部分项目收尾工程。如此大量的建设规模，对应的是庞大的资金需求。如果按照2011年的资金需求标准，单纯新开工一项的资金压力约为1万亿元左右，加上在建项目后续资金，总体保障房资金压力可能会攀升到1.8万亿-2万亿元之间。而如此大规模的资金从何而来？一、我国保障房建设的融资渠道
目前我国建设的保障性住房大致可以分为以下五类：棚户区、经济适用房、限价房、廉租房、公租房。2011年3月14日，全国人大十一届四次会议审议通过《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，明确重点发展公租房，逐步使其成为保障性住房的主体。这意味着我国住房保障体系从为中低收入者提供产权式的住房，逐步转向更加符合市场机制的公租房为主的体系。
保障房的融资来源主要有四种模式：一是政府财政，包括中央和地方财政投入、住房公积金贷款、土地出让净收益、地方政府发债等；二是企业自有资金；三是企业贷款；四是企业发债，包括发行中票、企业债、公司债等。
从五类保障房性质分析，棚户区、经济适用房和限价房具有全部或部分产权的特点，可以通过一次性销售回笼投资，其融资大都可以通过市场化手段解决。而公租房和廉租房这两类租赁型保障房对象属于低收入群体，租金水平低，不可能在短期内回收投资，而且后期还需要不断追加投入，管理、保养、维修、人工，需要政府进行补贴，其建设融资尤其难以解决。考虑到公租房融资的特殊性，及其在保障房中越来越重要的地位，本文将重点阐述如何破解公租房的融资问题。
二、公租房融资中存在的主要问题
（一）过度依赖财政投入。政府财政投入在我国公租房建设中是绝对的“主力军”。根据刚发布的预算报告显示，2012年，中央住房保障支出安排为2117.55亿元，同比增长23.1%。而土地出让金作为财政收入的主要来源，其收入情况已成为制约保障房建设的重要因素。根据国家要求，各地政府要在土地出让金中划拨10%建设保障性住房。而持续将近两年的房地产调控使一线城市和重点二线城市土地成交大幅下挫，土地出让收入受到较大影响，据相关数据显示，今年上半年，全国300个城市土地出让金总额6525.98亿元，同比下降38%。土地出让金的缩水额度超过4000亿元。土地收入下降对保障房建设的投入将带来直接影响。
（二）过度依赖银行贷款。银行信贷是除政府财政支出外支持公租房建设的主要渠道。《2011年金融机构贷款投向统计报告》显示，2011年，保障性住房开发贷款增量占比提高，全年累计增加1751亿元。2012年在房地产调控的大背景下，银行能够给予保障性安居工程建设的资金支持有限，甚至不会比2011年多。国开行将保持2011年对新增保障性安居工程贷款的额度，提供余额1000亿元贷款。而商业银行方面，尽管监管部门一直以倡导、呼吁等方式引导信贷资金流向保障性住房，但因为没有强制性手段，银行最终还是要看保障性住房的商业可持续性，比如项目本身质量、中央政策的支持力度等，再判断是否跟进贷款。
（三）地方政府参与不够积极。按照中央要求，地方政府今后必须对保障性住房用地供应做到“应保尽保”，这就意味着地方政府需要为保障性住房建设无偿或以非常低的价格提供土地。因此，当前地方政府面临两难选择：一方面保障房建设是今年政治上必须完成的硬任务；另一方面保障房建设既需要投入大量资金，又将挤占商品房用地，导致土地出让收入下降。而公租房由于产权不能转让，资金回收难度大，还需承担房屋维护、租金收取等一系列后续管理工作，加上公共租赁住房刚刚探索，一些支持措施还没明确，因而各方建设动力较小。
（四）金融工具缺失。根据国外经验，要实现公租房的融资，需要更多地利用金融创新，将单一的政府直接融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式。但在我国由于公租房实行政府定价、限价，不出售，资金无法马上回收，利润微薄甚至没有利润，与限价房和经适房相比更复杂，风险也较大，又缺乏吸引社会力量参与的激励机制，融资方式单一以及融资渠道不畅已成为中国公租房、廉租房制度建设的瓶颈。
三、公租房融资模式思考
（一）形成政府财政投入常态机制
鉴于公租房的经济特性，财政投入应该成为该类保障房建设的常态固定资金来源，也应该成为政府调控建设规模的重要手段。财政拨款包括中央和地方两级财政拨款，确保年度财政预算中公租房项目支出的比例，合理安排项目的支出结构，根据建设规模、成本、资金需求方式、投入回收特点等安排固化的长期投入机制。财政投入机制要逐渐从直接投入转换成间接投入，通过补贴、税收优惠、信用支持、信用增级等方式积极吸引社会资本的参与。
（二）利用好公积金贷款
据统计，截至2011年底，全国住房公积金余额总计为2.1万亿元。为充分发挥公积金贷款支持保障性住房建设，2010年6月，住建部等8部委联合印发《关于做好利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的通知》，按照中央政府规定的模式，试点城市在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障房建设。同时，该试点自2010年开始以来，参与城市逐渐增多。2010年28个城市，2011年增至29个。目前住建部已经着手会同试点的地方政府，对近两年来的试点情况进行总结和评估后，之后将继续扩大住房公积金贷款支持保障房建设的范围。
（三）利用政府融资平台加大债券融资
在现行的法律框架下，地方政府不能担当借债的主体，必须由政府相应机构或公司，即融资平台通过贷款或发债等方式进行融资。为此各地探索了各种保障性住房投融资平台建设模式，如北京市在2011年6月30日成立保障性住房建设投资中心，这些平台的共同特点是政府主导、专业化运作和国有非盈利，目的是缓解地方政府融资压力。同时，依据发改委《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》和财政部《2011年地方政府自行发债试点办法》，不少地方政府利用地方政府投融资平台公司和其他企业，发行企业债券为保障性住房项目融资。据中金公司预计，今年地方政府保障房投资约需6000-7000亿元，其中约700亿元将依靠和保障房相关的城投债完成，房地产企业申请发行的企业债和中票将作为补充。
（四）实施房地产信托计划
信托融资在保障房建设中的作用已日益凸显。2011年全国共发行了1003款房地产信托产品（含保障房），发行规模为2864.1亿元。与2010年同期相比，发行数量增长了66.33%，发行规模同比增长了43.7%。今年1-6月，房地产信托产品在全部信托产品中仍然占较大比重，共成立327款产品，融资规模达701.61亿元，占信托产品融资总规模比重为22%。同时在公租房发行信托中需要考虑与其他商业性项目配合，才能承担较高的融资成本。
（五）创新制度鼓励社会资金进入
由于公租房的租金水平比市场水平低30%-40%，这意味着租金回报将不足以覆盖贷款利息支出，更不用说给投资人以合理回报了。因此要创新制度设计，让公租房项目能够提供较同期存款利率高1-2个百分点的收益率，从而吸引部分社会资金参与。如果按照6%的回报率计算，则相应的制度设计可以选择如下方式：其一、土地无偿划拨。其二、财政贴息。其三、按照市场规律退出。另外，公共租赁住房单纯依靠租金显然不具有商业可持续性，但是，如果允许社会机构在运营一定年限后，按照市场价格(补偿土地价格因素)将保障房返售给政府或市场转让，则机构仍然会有利可图。因此，考虑到资产增值因素，住宅出租的综合回报率并不算太低，而如果允许按照市场价格转让退出，则符合资本投资的内在要求。
目前，房企参与保障房的模式较为多样：如承建模式、混合开发模式、服务模式、投资建造模式、投资运营模式和城市综合开发模式等等。
（六）REITs和资产证券化
REITs基金（房地产投资信托基金）是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。如李嘉诚将位于北京长安街的东方广场资产打包成汇贤房地产信托基金，于2011年4月29日在港交所挂牌交易，成为香港首只人民币交易的股票。
通过保障房贷款证券化，一方面可以扩大参与层，增加资金来源，另一方面可以改善资产负债表，分散金融机构风险。2005年，中国建设银行和国家开发银行进行了首批信贷资产证券化试点。2007年，上海浦东银行、工商银行及上汽通用汽车金融公司等机构成为第二批试点者。
（七）社保基金/保险资金的介入
保险资金/社保基金进入保障房领域有多种选择：其一、投资房地产信托投资基金；其二、单独或联合组建投资主体；其三、发放贷款等。目前的实践选择了第三种，2011年2月份，太平洋保险资产管理公司发起募集40亿元资金，以债权形式投资上海的3个公共租赁住房项目。5月，发起并募集50亿元人民币，投资兴建北京保障房项目。今年2月全国社保资金首单30亿元保障房贷款落户南京。贵阳市也与北京国际信托投资有限公司达成50亿元的意向性协议。按照目前全国社保基金规模8000亿元，以社保基金投资信托投资5%的上限来看，用于信托投资业务的规模应在400亿～500亿元，社保基金还有进一步投资保障房的空间。
（八）设立地产基金
在银行信贷和资本市场再融资等渠道收紧的情况下，房地产私募基金作为一种新的融资方式，因其期限长、资金来源稳定、发行相对自由，受到越来越多开发商的关注，并成为社会资金介入房地产领域的一种重要方式。
房地产私募基金的募集自2010年起开始活跃，当年总募集规模达500多亿元。2011年，全年新募集房地产基金达67只，人民币房地产私募基金总规模已达千亿，比2010年增逾一倍，而且规模还在不断增长。报告还显示，截至2012年第二季度，共有30只私募房地产基金募集到60亿美元资金。（原载于《投资参考》2012年第9期）
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